En la época moderna, después de la Revolución Francesa, el derecho evolucionó y con ello se dio paso al derecho administrativo, lo cual trajo consigo la liberalización del administrado frente al administrador que, antes de la toma de bastillas, la gobernanza recaía en el poder absoluto del monarca, quien ejercía un papel de superioridad frente a sus administrados, los súbditos, sin derechos para reclamar frente al régimen las violaciones cometidas por funcionarios de la administración.
Estos principios del derecho administrativo se fueron expandiendo por toda Europa hasta llegar al continente americano, del cual, República Dominicana no escapó a esa influencia que no llegó a desarrollarse, pues fue marcado por diversos regímenes absolutistas, alcanzando su máxima expresión en la era del dictador Rafael L. Trujillo. Por ello no ha de extrañar que a partir de la promulgación de la Constitución del año 2010 y la posterior promulgación de la Ley No. 107-13 que regula las relaciones de los ciudadanos con la administración, se considere al administrado como un ciudadano con derechos, no un súbdito como se ha entendido desde la independencia de la República y así lo hace saber el legislador en un considerando de la ley de marras, que señala:
“Considerando Cuarto: Que en un Estado Social y Democrático de Derecho los ciudadanos no son súbditos, ni ciudadanos mudos, sino personas dotadas de dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y señores del interés general, por lo que dejan de ser sujetos inertes, meros destinatarios de actos y disposiciones administrativas, así como de bienes y servicios públicos, para adquirir una posición central en el análisis y evaluación de las políticas públicas y de las decisiones administrativas”.
En un Estado Social y Democrático de Derecho, el funcionario o servidor público que, por actuación u omisión, causa una lesión o un daño a un ciudadano, el Estado es responsable de manera solidaria. En ese sentido, hay que destacar que, en el ordenamiento jurídico dominicano, existen varias normas que abordan la responsabilidad patrimonial del Estado, entre las cuales se encuentran, la Ley No.176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, en sus artículos 88 y 113; la Ley No. 41-08 de Función Pública en su artículo 90; la Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública en su artículo 12, inciso 12 y la Ley No.107-13 que regula las relaciones de los ciudadanos con la administración, en su artículo 3, inciso12.
Además, el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por los daños y perjuicios sufridos por acción u omisión de los funcionarios o empleados públicos ha recibido un importante impulso con la reforma constitucional del 2010. El artículo 148 introdujo el principio de responsabilidad civil del Estado y los funcionarios, estableciendo lo siguiente:
“Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica “.
En tal sentido, la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del Estado, la entrada en vigor de modernas leyes de derecho administrativo, así como la jurisprudencia[1], constituyen precedentes importantes que apuntan a un nuevo paradigma en las relaciones del ciudadano con la Administración Pública.
Definitivamente esto constituye una garantía para los ciudadanos cuando los funcionarios y empleados del Estado en sus actuaciones causen un daño o lesión, el Estado está obligado a indemnizar y reparar, o de lo contrario pueden ser condenados por los tribunales competentes que sean apoderados.
El principio general de responsabilidad patrimonial de la administración está contenido en la Ley No. 107-13, sobre procedimiento administrativo, de fecha 6 de agosto de 2013. Esta ley señala, en el artículo 3, inciso 17, que la administración responderá de las lesiones en los bienes o derechos de las personas ocasionados como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa. Asimismo, el artículo 4, inciso 10, de la propia normativa, prevé el derecho a recibir una indemnización justa en los casos de lesiones a los bienes o derechos como consecuencia de la actividad o inactividad de la administración.
La lesión a los derechos de las personas que señalan los artículos precitados se puede subsumir en el incumplimiento de las sentencias emanadas de los órganos jurisdiccionales que las emiten en favor de los ciudadanos en contra de los poderes del Estado, pues el legislador plantea que la acción u omisión administrativa es antijurídica, toda vez que el administrado no tiene la obligación de soportar el daño que le cause el incumplimiento de esta. En tal sentido, el artículo 57 de la susodicha ley prescribe los siguiente:
“Responsabilidad subjetiva. El derecho fundamental a la buena administración comprende el derecho de las personas a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos como consecuencia de una acción u omisión administrativa antijurídica. Corresponde a la Administración la prueba de la corrección de su actuación.
Párrafo I. Excepcionalmente, se reconocerá el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados incluso en ausencia de funcionamiento irregular, a la vista de las circunstancias del caso y, en especial, de la naturaleza de la actividad generadora de riesgos o de la existencia de sacrificios especiales o singulares en beneficio de la generalidad de los ciudadanos, derivados del ejercicio lícito de potestades administrativas.
Párrafo II. No son imputables a la Administración los daños derivados de fuerza mayor. Se considera como tal a aquellos eventos inevitables ajenos al ámbito de actuación administrativa.
Párrafo III. La intervención culpable de la víctima en la producción del daño excluirá o moderará la responsabilidad administrativa, a la vista de las circunstancias del caso.
Párrafo IV. Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se regirán por la presente ley, salvo en aquellos supuestos en que normas sectoriales que sean también de aplicación a la Administración Pública establezcan un régimen especial de responsabilidad”.
Ahora bien, examinando la Sentencia SCJ No.38 de 25 de abril de 2018, hemos hecho un ejercicio para tratar de interpretar lo establecido en el artículo 148 de la Constitución de la República respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado y por ende el incumplimiento de las sentencias con relación al criterio externado por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, la cual excluye de responsabilidad civil a los miembros de la Cámara de Cuentas y demás funcionarios, rechazando la solicitud de daños y perjuicios intentada por la parte recurrente principal, mismo criterio que ha sostenido la Suprema Corte de Justicia en la estudiada sentencia.
Según el artículo 148 de la Carta Sustantiva de la nación, “las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica”. Cabe preguntarse, entonces, a que se refería el constituyente cuando estableció en la Carta Magna la responsabilidad civil de las entidades públicas y sus funcionarios que violaren las disposiciones legales antijurídicas, pues contrario a como establece la propia sentencia recurrida en el párrafo 31 que señala lo siguiente:
“En cuanto a esos daños y perjuicios que alega la parte recurrente haber sufrido, se hace necesario precisar que si bien el artículo 1382 del Código Civil establece la reparación en daños y perjuicios producidos, se refiere al causado por un particular, sin embargo, en la especie estamos frente a un tipo de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, una relación laboral entre el Estado y un particular, regulado bajo el marco legal de la ley No. 41-08 sobre Función Pública, por lo que consideramos que las pretensiones del recurrente debieron ir dirigidas en ese sentido y no a realizar pedimentos como si se tratara de un daño ocasionado por un particular y no como se ha comprobado, producto de una relación laboral Estado-empleado de estatuto simplificado que terminó con la desvinculación de éste último en violación a la ley”.
Ahora bien, sobre la acción civil resarcitoria intentada por el recurrente principal, consideramos que del examen de la decisión impugnada se evidencia en su memorial de casación que la Corte a-qua al confirmar la decisión del Tribunal a-quo, realizó una correcta interpretación de la disposición constitucional establecida en el artículo 148 pre citado, toda vez que el texto constitucional es bastante claro al establecer las responsabilidades civiles de las entidades públicas, los funcionarios y agentes que violaren disposiciones antijurídicas en perjuicio de particulares como en la especie ocurrió. Sin embargo, el Tribunal de alzada no observó las disposiciones establecidas en la Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimientos Administrativos.
[1] Ver sentencia del Tribunal Superior Administrativo No. 478-13, de diciembre de 2013, que condena a la Procuraduría General de la República y al Estado; y la sentencia de la primera sala del Tribunal Superior Administrativo, marcada con el número 101-15, de fecha 30 de marzo de 2015, donde se condenó al Estado Dominicano, al Ministerio de Salud Pública y a la Maternidad Nuestra Señora de la Altagracia.
